Un Codice volano, la “fiducia come leva” per la ripartenza del Paese

Da un Codice guardiano a un Codice volano, al centro dell’operato pubblico il principio di fiducia. Un cambiamento di fondo che andrà ad agire sui rapporti di trasformazione dei nostri territori. Che fa dire al presidente Anac, Giuseppe Busia, che questo non è solo un tema per specialisti, ma il Codice dei contratti è uno strumento di sviluppo per il Paese. Questo l’assioma alla base dell’incontro avvenuto il 6 ottobre al teatro lirico Giorgio Gaber di Milano tutto dedicato al nuovo testo che governa il rapporto tra pubblico e privato negli appalti. Numerosi gli attori del dibattito, dall’Anac alla prefettura milanese fino al primo cittadino della città modello della rigenerazione urbana, Milano, e ai Consiglieri di Stato della Corte dei Conti.

«Il Codice dei contratti riguarda tutti – spiega Busia – perché è il luogo in cui il pubblico e privato si incontrano e il luogo in cui i soldi vanno spesi e vanno spesi bene, dunque si richiede trasparenza. Questo vuol dire che è materia su cui dobbiamo coinvolgere i cittadini e le cittadine, da Nord a Sud». Inoltre, i contratti sono strumento di innovazione, è grazie ai contratti e attraverso i contratti che passano gli investimenti e le progettualità pubbliche. «Nei contratti non conta solo il quando, ma il come – continua Busia. – Teniamolo a mente: sono un’occasione di partecipazione civica, sono volano di sviluppo e si inseriscono all’interno degli ingredienti principali della transizione ecologica, ambientale, digitale», chiarisce il presidente Anac. Ingredienti con cui si cambia il mondo e il modo in cui ci viviamo. «Alcuni limiti ci sono, però – precisa Busia -, è stato fatto un passo indietro in termini di trasparenza e concorrenza, in ogni caso è un ottimo codice e uno strumento di innovazione che inserisce due ingredienti che cambia la relazione tra le pubbliche amministrazioni e i privati. Uno è la digitalizzazione delle gare. Dal prossimo primo gennaio tutte le amministrazioni dovranno fare le gare con delle piattaforme, è questo è un salto culturale. La digitalizzazione accelera le procedure, le rende più semplici, abbatte i costi e favorisce la trasparenza. Rende più semplice il lavoro dei Rup, consente di velocizzare le procedure e aumenta la concorrenza. Non si chiama l’impresa che si conosce per fama e prestazioni, ma la migliore impresa per quell’investimento, quell’intervento specifico. Una piccola rivoluzione copernicana. L’altro ingrediente è la qualificazione delle stazioni appaltanti: l’investimento sulla qualità dei soggetti che devono fare le gare e la dotazione di mezzi per gli uffici gare».

I PRINCIPI DEL NUOVO CODICE. «Il rilancio effettivo delle commesse pubbliche, questo era il nostro obiettivo cardine nella costruzione del nuovo contratto», afferma Elena Quadri, Consigliere di Stato. Una stella polare in cui tutte le norme del Codice vanno a operare. I principi alla base di tutto: risultato, fiducia, digitalizzazione che per la prima volta si mettono sulla carta. Oggi se l’amministratore non stipula il contratto, e l’opera deve essere costruita, ne risponde, quindi si aggira la “paura della firma”. Prima c’era un regolatore, l’Anac. Oggi tutto affidato alla discrezionalità all’amministrazione alla luce delle regole in vigore, l’amministrazione ha l’opportunità di agire e realizzare lo scopo. Solo un’amministrazione competente è in grado di assumersi questa responsabilità. L’Art 2 è una rete di protezione intorno al funzionario, colpa grave solo in alcuni specifici casi, non potranno mai rispondere se seguono i pareri delle autorità competenti, gli amministratori in questo Codice sono protetti, ci sarà anche una copertura assicurativa e programmi di formazione per renderli più competenti. «Un altro principio fondamentale è il principio della conservazione dell’equilibrio contrattuale. Un principio determinato dal recente conflitto russo-ucraino (aumento dei prezzi) e del post Covid, l’esigenza di inserire nel codice una disciplina dettagliata sugli istituti di revisione dei prezzi (art.9 e art.60). Tutti i contratti sono soggetti alla revisione prezzi, darà fiducia agli operatori e al rapporto tra pubblico e privato».

LA DIGITALIZZAZIONE. «Disposizione davvero innovativa» per Gabriele Carlotti, presidente di sezione del Consiglio di Stato. «Pensiamo alla digitalizzazione come a un sistema nervoso, Anac il cervello e i servizi digitali gli organi e gli altri apparati vitali. In primis l’oblio delle procedure cartacee, il tutto si avvierà attraverso le piattaforme. Gli obiettivi: una maggiore efficienza, la tracciabilità, la riduzione dei costi della procedura, la certezza giuridica dei dati anche nella complessità, un migliore esercizio dei diritti di cittadinanza, analisi dei dati sulle procedure di affidamento». Grazie alla digitalizzazione vengono rispettati i principi costituzionali di buon andamento e imparzialità.

IL SISTEMA DEGLI ALLEGATI. Com’è cambiato il sistema? Perché 38 allegati? «Il numero è elevato, è vero, ma grazie a essi non si rinviano ulteriori elementi attuativi, ma c’è tutto dentro questo Codice, si è concentrato in un solo Codice e non con regolamenti e ulteriori normative, tutto il necessario è a portata di mano per l’operatore. Sono state assorbite 17 guide Anac, con il sistema degli allegati si è conseguito anti-tempo il Pnrr, si è reso possibile rendere questo materiale normativo flessibile e fruibile», interviene su un tema caldo, Carlotti.

APPALTI DI LAVORI, BENI E SERVIZI. DALLA PROGRAMMAZIONE ALLA STIPULA DEI CONTRATTI. Oggi interessa il risultato, l’opera. Ieri il fine ultimo era la gara. Si bloccavano dei lavori, delle procedure per una marca da bollo, – precisa Giuseppe La Greca, Consigliere di Stato – questo Codice è una vera rivoluzione per i principi che parlano e ci dicono che i tempi sono cambiati, oggi abbiamo bisogno di fare e realizzare». «Il nuovo Codice ha dettato alcune innovazione a partire dalla soglia degli interventi, la soglia è stata elevata di valore a partire dalle quali diventa obbligatorio pianificare un progetto o effettuare l’acquisto di beni e servizi. La programmazione è essenzialmente un piano dettagliato degli approvvigionamenti redatto tenendo conto delle esigenze esistenti dell’ente. Durante la fase di programmazione, l’ente deve definire cosa vuole realizzare (gli obiettivi), come intende farlo (i mezzi), se è più opportuno raggiungere l’obiettivo attraverso un appalto o una concessione, e se il risultato sarà ottenuto con fondi propri o con finanziamenti da altri enti. Inoltre, l’ente deve indicare i tempi entro cui intende raggiungere l’obiettivo. La programmazione può riguardare sia lavori che servizi e forniture. Una delle novità introdotte dal nuovo Codice è che entrambe le tipologie di programmazione, sia per i lavori che per i servizi e le forniture, diventano triennali. Questo allineamento tra le due tipologie di programmazione permette di allineare la programmazione stessa agli strumenti di programmazione dell’ente, come il bilancio, che solitamente ha una durata triennale. La programmazione, dunque, assume una connotazione di serietà, il legislatore ci ha detto che il programma triennale è una cosa seria, non un libro dei sogni», conclude La Greca.

IL RUP. Erano maturi i tempi per inquadrare la figura della Rup in modo diverso. «Sappiamo che ci sono diversi procedimenti, diversi tipi di appalto, di sicuro però sappiamo che ci sono quattro fasi, quindi oggi il nuovo Codice parla di responsabile unico dell’intervento pubblico. Un cambio non di nome, ma un cambio totale della figura. Inoltre, si prende atto che questa persona può non avere tutte le competenze elencate nel vecchio Codice, per questo il Rup può lavorare in team e rispondere solo diquello che firma perché non ha la responsabilità del team», dichiara Gianluca Rovelli, Consigliere di Stato.

PUNTI DI FORZA E CRITICITÀ IN SEDE DI ATTUAZIONE. «Con le procedure di gara senza bando abbiamo risultati ragguardevoli sui procedimenti e la velocità», racconta Lucia Grande, direttore centrale Unica Appalti del Comune di Firenze. Inoltre, secondo il direttore Grande, la limitazione e due livelli di progettazione accelera e semplifica la programmazione. Altro elemento fondamentale è l’introduzione dell’appalto integrato in maniera più prepotente. C’era anche nel vecchio Codice, ma era limitato. «Oggi, ma era già stato riproposto da tutta la disciplina che governa il Pnrr, viene re-inserito senza più perimetri e questo consente di affidare la progettazione e l’affidamento dei lavori in modo rapido. Abbiamo anche una semplificazione nelle forme di paternariato pubblico e privato, soprattutto per l’iniziativa privata. Le criticità – aggiunge – riguardano l’art. 17 sull’aggiudicazione. L’organo preposto alla valutazione delle offerte predispone l’aggiudicazione alla migliore offerta non anomala. L’organo competente a disporre l’aggiudicazione esamina la proposta, e, se la ritiene legittima e conforme all’interesse pubblico, dopo aver verificato il possesso dei requisiti in capo all’offerente, dispone l’aggiudicazione, che è immediatamente efficace espletate le verifiche sui requisiti». Un allungamento dei tempi, in particolare perché il timing di verifica dei requisiti (sperando che il Fascicolo virtuale dell’operatore economico entri rapidamente a pieno regime) non è certo, e dunque l’atto conclusivo (l’aggiudicazione con controlli effettuati) viene condizionato dalla maggiore o minore celerità nell’espletamento delle verifiche. Ultima criticità evidenziata la non disciplina semplificata per la manutenzione ordinaria che pone in forte difficoltà le amministrazioni, soprattutto per quanto riguarda operazioni necessarie per la cittadinanza.

Come ha osservato il sindaco di Milano Giuseppe Sala, questa è la stagione delle grandi opere e le amministrazioni preparate corrono.

«Amministriamo una comunità dinamica, composita e attenta ai cambiamenti. Il principio di fiducia, lo abbiamo introdotto molto tempo prima del nuovo Codice con i Patti di integrità, perché per noi da sempre la buona fede è sempre stata un collante per portare a terminare le opere che siamo chiamati a fare per la collettività. La fiducia costituisce le fondamenta del rapporto tra pubblico e privato, motore dello sviluppo del capoluogo lombardo. Basti pensare alle prossime Olimpiadi invernali, possibili grazie agli investimenti privati, non pubblico, e non è scontato. Con questa relazione virtuosa i privati si sentono partecipi delle esigenze della città e non solo del mercato. Si sentono chiamati in ballo di cittadini», chiude Sala. Ora la domanda è: dov’è finita la centralità del progetto, dove la procedura del concorso?