Una nuova legge urbanistica, i dettagli della proposta dell’Inu

In occasione della ventesima edizione di Urbanpromo, l’Istituto Nazionale di Urbanistica presenta una proposta di legge di principi fondamentali e norme generali per il governo del territorio e la pianificazione. Un lavoro a più mani condiviso da Michele Talia con Carlo Alberto Barbieri, Stefano Stanghellini e Paolo Galuzzi. «Un modello normativo ‘multifunzionale’ – ha commentato il presidente Talia – che vuole essere in grado di affiancare alla formulazione dei principi e delle regole del governo del territorio, anche la disciplina di alcuni argomenti di legislazione esclusiva dello Stato». In sintesi, si propone il passaggio «da un approccio prevalentemente parametrico nel dimensionamento degli standard urbanistici all’impiego di nuovi criteri quali-quantitativi, facendo sì che la prefigurazione delle nuove dotazioni urbanistiche proceda di pari passo con l’introduzione dei Livelli essenziali delle prestazioni. Il secondo – si legge in una nota dell’Inu – riguarda la proposizione di una forma del piano che tenda a sostituire progressivamente il principio di conformità con quello di coerenza. Per effetto di questa transizione, la disciplina urbanistica dovrebbe ricercare un accordo sostanziale, da parte di ogni nuovo strumento di pianificazione, con gli obiettivi e gli indirizzi fissati dai piani sovraordinati».

Con il duplice effetto di favorire la flessibilità degli strumenti urbanistici e la riduzione del ricorso alle varianti urbanistiche.

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La pianificazione urbanistica si connette con le sfide che il governo del territorio deve affrontare: dalle necessità della transizione ecologica all’adattamento ai cambiamenti climatici, dalla prevenzione del rischio idrogeologico fino al progressivo azzeramento del consumo di suolo.

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E tutta la proposta di legge è incentrata sul superamento del precedente modello gerarchico-verticale a tutte le scale e del cosiddetto ‘sistema dei piani a cascata’, così come concepito dalla L. 1150/42, ma ancor più, radicato nella concezione della pianificazione che è conseguita nell’applicazione della legge e nella prassi amministrativa. “La presente proposta – si legge nella nota dell’Inu – si spinge, invece, a adottare un approccio alla pianificazione inteso come processo collaborativo di tipo orizzontale praticato per competenza attraverso la copianificazione e sostenuto essenzialmente dal principio di coerenza, diversamente dal modello oggi praticato che privilegia, anche quando non necessario, un approccio per conformità fra livelli e funzioni differenti di discipline di piano”.

Tra gli elementi fondativi della relazione di accompagnamento della proposta Inu, si va dall’urgenza di una stagione di rilancio culturale dei principi del Governo del territorio alla necessità di una “natura plurale e multifunzionale della proposta di legge”. Undici sono i principi fondamentali e altrettante finalità del Governo del territorio dove rigenerazione urbana e territoriale, contrasto e contenimento del consumo di suolo sono ritenute come finalità organiche. Si propone un ridisegno delle competenze e si esplicita che “co-pianificazione e partecipazione sono metodi fondamentali della pianificazione e del Governo del territorio”.

Urbanisti e giuristi dell’Inu propongono un “ridisegno del sistema di pianificazione plasmato dal metodo della copianificazione e ispirato ai principi di coerenza, di leale collaborazione, di concertazione interistituzionale e di competenza”. E in generale, le sfide del piano vengono sintetizzate nei due concetti di “praticare discipline di coerenza e pianificare progettualità per accordi”. La linea è quella di stabilire un punto fermo per i livelli essenziali di prestazione con riferimento alle dotazioni urbanistiche-territoriali e servizi della città pubblica. Si aggiunga che perequazione e fiscalità urbanistica e territoriale devono essere al servizio della rigenerazione urbana e ambientale.

Questa proposta cerca peraltro di fare i conti con una sperimentazione ventennale praticata dai Comuni e dalle Regioni.

A cui si aggiunge qualche tentativo di riforma fallito a livello governativo e sicuramente una matura riflessione disciplinare e giuridica sul tema (come quella proposta dal Censu due anni fa).

Da non sottovalutare che oggi il Governo del territorio – ma anche l’urbanistica e la pianificazione – sono materia che trova riflessi in altre discipline e in materie trasversali che competono esclusivamente allo Stato (come la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, quela dei beni culturali, livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali, finanza pubblica e sistema tributario,…) che ‘naturalmente’ hanno il territorio come recapito e attore protagonista, rendendo necessario, nell’individuare principi e regole essenziali, esplicitare alcune relazioni e nessi costitutivi con misure di riforma economica e sociale e con materie che riguardano da vicino l’ordinamento stesso dello Stato.

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La proposta dell’Inu contiene principi e di norme generali, ma anche dotazioni minime urbanistiche e territoriali costituenti livelli essenziali di prestazione a garanzia su tutto il territorio nazionale dei diritti civili e sociali che attraverso l’urbanistica si intendono garantire.

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Tematiche che fanno i conti con le tante declinazioni sotto i riflettori della ventesima edizione di Urbanpromo, dall’ecologia all’abitare come servizio, dal ruolo del terzo settore alla valorizzazione delle competenze interdisciplinari nella pianificazione e progettazione.

La proposta di legge si costituisce intorno ad 11 principi fondamentali: di pianificazione integrale del territorio e di conciliazione degli interessi diversificati negli strumenti di pianificazione; di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione; di sostenibilità e qualità dei sistemi urbani e di trasmissione di beni ambientali integri e risorse territoriali efficienti alle generazioni future; di eguaglianza territoriale e massima inclusività dei sistemi urbani; di leale collaborazione e di concertazione interistituzionale, nel rispetto della allocazione per competenze delle funzioni della pianificazione; di consensualità e integrabilità pubblica e privata degli atti di pianificazione; di apertura alla partecipazione dei procedimenti di pianificazione; di coerenza e competenza tra gli atti dei diversi livelli di amministrazione e coerenza tra i diversi livelli e componenti della pianificazione; di adeguato fondamento conoscitivo delle scelte e correlativa coerenza delle scelte; di perequazione con equo riparto di vantaggi e oneri nell’attuazione delle previsioni pianificatorie e di compensazione degli impatti delle trasformazioni e delle compressioni dei diritti proprietari; di semplificazione, di collaborazione e buona fede, di fiducia e responsabilità, di trasparenza e pubblicità.

Le finalità? Lo sviluppo e continuo aggiornamento delle conoscenze degli aspetti fisici, naturali e antropici, sociali ed economici del territorio e delle città e delle loro trasformazioni, come base delle decisioni della pianificazione; la rigenerazione delle parti di città e di territorio obsolete sotto il profilo fisico, sociale, funzionale, ambientale; il contenimento e contrasto del consumo di suolo; il perseguimento della neutralità climatica e dal contrasto alle cause dei cambiamenti climatici e dalla resilienza agli effetti conseguenti, con particolare attenzione all’autonomia energetica e delle comunità locali; la tutela delle risorse naturali e dei beni culturali e ambientali, anche al fine di promuoverne la valorizzazione; l’individuazione di iniziative di sviluppo, verificandone preventivamente la sostenibilità ambientale ed urbanistica; l’offerta di adeguate condizioni di accessibilità universale a tutta la popolazione, con particolare riferimento alla mobilità sostenibile e ai bisogni dei soggetti più vulnerabili; il soddisfacimento del diritto alla abitazione, al benessere psicofisico e alla protezione dai rischi in un quadro di pieno conseguimento dei principi dell’integrazione sociale e funzionale; il conseguimento di obiettivi di qualità dei contesti naturali, e degli ambiti urbanizzati e da urbanizzare; il recupero a favore dell’interesse pubblico di una quota delle rendite e delle plusvalenze indotte dalle trasformazioni urbanistiche; la diffusione di una cultura della collaborazione, della copianificazione e della concertazione interistituzionale da mettere a frutto nel pieno esercizio delle funzioni del Governo del territorio e di processi di pianificazione per competenze multilivello.

Dall’Inu un messaggio chiaro sulla pianificazione: “ai fini del raggiungimento degli obiettivi di sussidiarietà e di sostenibilità, la pianificazione costituisce la fondamentale, sebbene non esclusiva, modalità di esercizio delle funzioni di governo del territorio, con specifici strumenti di pianificazione e tecnico-amministrativi”.

Pur specificando che il raggiungimento dell’interesse pubblico e collettivo è sottoposto a verifica mediante il ricorso ai criteri della partecipazione e della argomentazione delle scelte pubbliche e nel rispetto dei principi di sussidiarietà, e di adeguatezza, di competenza e di coerenza le Regioni, le Città metropolitane, le Province, i Comuni e le Unioni determinano, con propri strumenti di pianificazione, l’assetto e organizzazione del territorio nell’ambito delle rispettive competenze e territori.

In copertina: ©Luca Sironi